A dos días para la celebración de la IV edición del Foro de la Economía del Agua, su director académico Gonzalo Delacámara concede a iAgua esta entrevista. Podríamos decir que esta conversación es el colofón de un tour mediático que ha llevado a Delacámara por la inmensa mayoría de medios escritos y audiovisuales de España, confirmando su status como uno de los expertos actualmente más reputados en todo lo que concierne a la gestión del agua.
Pregunta - El derecho humano al agua y al saneamiento está reconocido por la ONU desde 2010. ¿Qué impacto ha tenido este reconocimiento en las políticas de los Estados y organizaciones internacionales?
Respuesta - Ha habido muchos hitos relevantes. El debate a nivel internacional sobre el reconocimiento de este derecho humano no comenzó ayer. Ya en 1977, en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Agua de Mar del Plata (Argentina), se incluyó en su Plan de Acción el reconocimiento del acceso al agua como un derecho por vez primera en la comunidad internacional. Las resoluciones de la Asamblea General de Naciones Unidas en 2010 (con el reconocimiento explícito del derecho al agua y al saneamiento) y 2015 (individualizando el derecho humano al saneamiento para darle mayor visibilidad), han consolidado definitivamente este tema afortunadamente. Ahora bien, los derechos humanos no se cumplen por enunciarlos. Hacerlo es fundamental pero, una vez conseguida la declaración, todavía queda todo por hacer. En los países menos desarrollados y en el trabajo de organizaciones internacionales, las dos resoluciones de la Asamblea General han sido cruciales a la hora de impulsar políticas de agua pero los resultados son muy desiguales y visiblemente confusos. Todavía hoy hay 663 millones de personas sin acceso mejorado a agua potable (ocho de cada diez en zonas rurales), 2.400 millones no tienen acceso mejorado a saneamiento (946 millones defecan al aire libre, 1.800 millones consumen recurrentemente agua contaminada por materia fecal), 1.000 niños menores de cinco años mueren cada día por enfermedades diarreicas, 161 millones de niños sufren retraso en su crecimiento o malnutrición crónica por problemas en la provisión de estos servicios… Se ha avanzado mucho con carácter general, aunque con profundas diferencias geográficas.
P. - Cuando entramos a valorar el cumplimiento de estos derechos, ¿en qué parámetros debemos centrar el análisis?
R. - Si uno se guía por el detalle de las resoluciones de Naciones Unidas, debería fijarse en la suficiencia de la provisión de estos servicios (es decir, la oferta de los mismos debe ser suficiente y continua para usos personales y otros usos domésticos); en la seguridad (libre de microorganismos, sustancias químicas y riesgos radiológicos); en sus características organolépticas aceptables (color, olor, gusto); en la accesibilidad desde un punto de vista físico (es decir, a menos de 1.000 metros del hogar y sin necesidad de recorrer más de 30 minutos); y en la capacidad de pago (el PNUD sugiere que los costes de acceso no debieran exceder el 3% de la renta disponible familiar). La aceptabilidad implica también, entre otras cosas, garantizar la privacidad o atender a cuestiones imprescindibles de género que frecuentemente son obviadas.
P. - Hablemos de los Objetivos de Desarrollo Sostenible en materia de agua. Los avances alcanzados desde 1990 son innegables, pero todavía hoy 663 millones de personas carecen de acceso a agua limpia y más de 2400 no acceden al saneamiento mejorado. ¿Qué efectos tiene para la economía de un país el hecho de que una gran parte de su población carezca de estos servicios básicos?
R. - Efectivamente, como decía antes, pese al progreso innegable desde 1990 (desde entonces 2.600 millones de personas han ganado acceso mejorado a agua potable o 2.100 han accedido a una instalación de saneamiento mejorada), habría que añadir numerosos matices. Uno de ellos es clave: en ocasiones, la inversión pública garantiza el acceso a agua, por ejemplo, pero no se completan las inversiones (duchas, lavabos multiuso, retretes) en el interior de la vivienda. En la práctica, estadísticamente esos ciudadanos aparecen como conectados (de hecho lo están, hasta el punto de hacer frente al pago de facturas) pero las condiciones de saneamiento mejoran escasamente. Esta realidad se da, por ejemplo, en numerosas zonas periurbanas de países menos desarrollados.
Cualquier país donde una mayoría significativa de sus ciudadanos carece de estos servicios es, en primer lugar, donde se dan dos situaciones trágicas: quienes no tienen acceso a agua pese a todo beben agua (en condiciones insalubres, dedicando un tiempo desproporcionado, a un coste más alto, etc.); quienes no carecen de retrete también defecan. Esas circunstancias de vida condiciona el desarrollo de cualquier persona; por supuesto también la economía y las posibilidades de bienestar pero cuando la vida está en juego cualquier referencia a la economía es secundaria, incluso si la economía es crucial igualmente para garantizar esa vida.
Las niñas adolescentes que al tener su primera menstruación abandonan la escuela (o faltan al menos unos días al mes) por carecer de un retrete privado y adecuado a sus necesidades; las mujeres en numerosos lugares del mundo (India, Bangladesh, etc.) que son agredidas sexualmente al caer la luz, justo en el momento en que acuden a defecar (tras esperar durante el día, a veces en medio de importantes dolores)… ven su presente condicionado y su futuro (su empleabilidad, su formación, sus posibilidades de prosperar) absolutamente cercenado. El acceso mejorado a agua potable, por ejemplo, en la zona periurbana de Arequipa (Perú) permite que muchas personas desarrollen además alguna actividad económica que mejora sus condiciones de vida. Recientemente una maestra arequipeña me hablaba de la posibilidad, por vez primera en mucho tiempo, de poder recibir a sus alumnos en casa de modo digno.
P. - En su experiencia, ¿qué líneas principales presentan las políticas públicas más exitosas en el objetivo de incrementar el acceso al agua y al saneamiento?
R. - En los países menos desarrollados (donde se concentran los problemas de acceso), las políticas más exitosas, en lo que hemos podido ver en el mundo, demandan una prioridad política efectiva de estos servicios más allá de planteamientos voluntaristas (y eso implica, entre otras cosas, un reflejo explícito en la asignación presupuestaria, cada cual en su nivel de disponibilidad de recursos fiscales). Es, por ejemplo, lo que ocurre en estos momentos en Perú, donde el Presidente Pedro Pablo Kuczynski ha convertido el acceso a agua y saneamiento en un elemento central de su política de desarrollo. También parece imprescindible conectar los servicios, el ciclo urbano del agua, a consideraciones sobre seguridad hídrica a medio y largo plazo (es decir, conectar servicios y recurso, manteniendo toda la cuenca en mente y reconociendo todas las dimensiones del agua). Definitivamente también es vital superar barreras administrativas; coordinar políticas; abandonar sesgos sectoriales; favorecer enfoques interdisciplinares; generar modelos inclusivos que promuevan alianzas entre la sociedad civil, el sector público y el sector privado; atender a la diversidad de instrumentos financieros (cooperación bilateral y multilateral, microfinancieras, etc.)… Por cierto, una variable constante en los lugares donde se han alcanzado mayores avances es la existencia de entes reguladores estables, independientes, que permitan alinear intereses individuales (de las familias, de las empresas, etc.) y objetivos colectivos.
P. - Centrémonos en los países desarrollados. Por regla general, el Derecho Humano al Agua y al Saneamiento no está recogido en el orden constitucional, pero hablamos de países en los que la cobertura universal es la norma. ¿Garantiza ésta el cumplimiento “de facto” de estos derechos?
R. - Tengo la sensación de que a veces tendemos a confundir derechos humanos con objetivos de política pública y ambos responden a aspiraciones legítimas pero parecen diferentes. Es evidente que es imposible conseguir los segundos sin tomarse en serio los primeros, de modo que las discusiones sobre los derechos humanos al agua y el saneamiento son fundamentales en cualquier caso.
Efectivamente, una parte importante de esos derechos se reconoce de facto con la cobertura universal. Eso no significa, sin embargo, que no haya que estar vigilantes. Por ejemplo, merece la pena reflexionar sobre algunas cuestiones de calidad (por ejemplo, acumulando evidencia epidemiológica sobre determinados contaminantes emergentes) pese a que el agua potable sea seguramente el bien de primera necesidad que pasa más y mejores controles sanitarios. También merece la pena garantizar que cualquier hogar que no pueda hacer frente al pago de la factura por no tener capacidad de pago es ayudado. Según el Instituto Nacional de Estadística (INE), la factura de los servicios de agua supone, en promedio, únicamente un 0,89% del presupuesto familiar pero hay que añadir dos cautelas: por un lado, la asimetría de precios es enorme en España; por otro, en los deciles más bajos de la distribución de la renta habrá familias con dificultades para hacer frente al pago. Uno de los objetivos específicos del Foro de la Economía del Agua, en su voluntad de añadir transparencia, es precisamente explicar esas diferencias de precios según la ciudad donde uno resida y las diferentes maneras de enfrentarse a problemas de asequibilidad.
Quizás el ciudadano agradecería saber que una parte de la diferencia en precios se explica por diferencias reales, previsibles, explicables en los costes reales de prestación del servicio (disponibilidad de agua en alta, calidad de esa agua en alta y necesidades de tratamiento, inversiones necesarias para garantizar la seguridad hídrica, etc.); otras, sin embargo, corresponden a decisiones ajenas a los operadores (públicos o privados): cánones, impuestos indirectos, otra serie de tributos. Y en muchos lugares, este segundo elemento es más determinante que el primero.
En relación a los problemas de capacidad de pago de la factura del agua, creo que sería esencial (casi obligado de cara a esos ciudadanos que más padecen la crisis), situar la discusión donde realmente debería estar: no en el síntoma (no poder pagar por los servicios de agua) sino en el síndrome (la pobreza, la exclusión social) o incluso en respuestas al mismo (políticas de igualdad, renta básica universal). O quizás podría debatirse sobre si, como en el caso de Inglaterra y Gales, se debería garantizar por ley que quien no puede pagar no se enfrenta a cortes en el suministro pero ¿por qué no reconocer los avances de los servicios sociales (ahora debilitadísimos por decisiones ajenas al sector del agua) y las empresas de servicios de agua en el desarrollo de fondos de solidaridad y otras medidas de ayuda social que permiten que quienes no pueden pagar no paguen?
P. - Europa ha vivido en los últimos años un intenso debate sobre estas cuestiones, que se vio impulsado por la “Iniciativa Ciudadana para la defensa del derecho al agua”. En ella, se daba a entender que la liberalización de los servicios de agua podría poner en peligro el derecho al agua de los ciudadanos europeos. ¿Comparte esta postura?
R. - Si estoy en lo cierto, se trata de la primera Iniciativa Ciudadana que prospera desde que el procedimiento se puso en marcha en 2012. Eso en sí mismo ya habla de su importancia pero es que, además, la han apoyado más de 1.800.000 habitantes de varios países de la Unión Europea. Merece la pena tomarse estas cosas también muy en serio. Como ciudadano europeo y europeísta me parece realmente bien que existan estas iniciativas. A quien le corresponde dar una respuesta adecuada es a la Comisión Europea. La forma, por lo tanto, la comparto: hay un procedimiento para todos los ciudadanos de la Unión y todos los demócratas deberíamos defenderlo en sí.
Respecto al fondo, la Iniciativa Ciudadana incluye numerosos aspectos.
Por un lado, demanda que las legislaciones de cada Estado miembro garanticen de modo expreso los derechos humanos al agua y el saneamiento. Como he dicho antes, creo que con la mera enunciación no se cumple el derecho, de modo que me interesa mucho más la discusión práctica sobre cómo garantizarlo.
Una propuesta más concreta es evitar el corte de suministro de agua potable por incapacidad de pago. En Inglaterra y Gales, por ejemplo, donde todas las empresas son privadas, desde 1998 es ilegal el corte de suministro por impago. Merece la pena explorar esto a nivel de la Unión y confío en que la Comisión encuentre una buena solución. Como decía, mientras tanto, creo que las respuestas disponibles en España ya permiten, en gran medida, evitar situaciones generalizadas de cortes por impago.
La solicitud de excepciones al principio de recuperación de costes me parece mucho más compleja y controvertida. La recuperación de costes es un medio para un fin, es decir, es un aspecto instrumental, de carácter financiero. Sin embargo, en las circunstancias actuales de la red de abastecimiento y alcantarillado parece esencial precisamente para garantizar estos derechos humanos. Es decir, pensar que, si no se reemplaza la infraestructura envejecida o dañada la cobertura universal será un hecho en el futuro, tiene algo de pensamiento voluntarista. En la ciudad de Nueva York, bajo un modelo de gestión pública, las necesidades de inversión para enfrentar la renovación de la red se estiman en 800 millones de dólares anuales. El modelo está fallando en garantizar estas inversiones cuando la red tiene, en promedio, más de 70 años de antigüedad, en algunos casos cerca o más allá su vida útil técnica. En España, reemplazamos la red de abastecimiento a un 0,9% anual y la de alcantarillado, en peor estado, a un 0,6% anual.
La discusión sobre el mínimo vital también es compleja pero confío en que la respuesta de la CE genere las condiciones para poder avanzar de modo riguroso en ese debate.
Respecto a evitar la privatización de los servicios de agua, creo que es el aspecto que más se presta a la confusión. En España, como en tantos otros lugares, los servicios de agua y saneamiento son de titularidad pública y, específicamente, municipal. No conozco ninguna propuesta en sentido contrario y, si la hubiera, no la apoyaría. Incluso en aquellos casos donde se privatiza la gestión, mediante diferentes procedimientos, no es sólo que el servicio no deje de ser público sino que la decisión de privatizar también lo es. Creo que las privatizaciones mal hechas han dañado la credibilidad del sector privado del mismo modo que la recuperación mal resuelta de la gestión desde un operador privado a un servicio municipal o una empresa pública, daña el prestigio de lo público.
Y, por otro lado, lo que se observa en el mundo es que lo verdaderamente crucial no es si el operador es público, privado o mixto sino cómo garantizar que prevalece el interés público, el cumplimiento de objetivos de política pública tanto en modelos de gestión directa como indirecta. Lamentablemente se habla mucho de la titularidad de las empresas y muy poco de los objetivos de política pública a los que todos (sociedad civil, sector público y sector privado) deberíamos sentirnos vinculados.
P. - Centrémonos en el caso español. ¿Están garantizados el derecho al agua y al saneamiento en nuestro país?
R. - Sí, desde luego que sí. Ahora bien, como he dicho previamente, creo que merece la pena avanzar en algunos sentidos. Por un lado, es necesario estar vigilante respecto al funcionamiento de los esquemas de ayuda social pues al ser la competencia municipal (y tener España más de 8.100 municipios), sería saludable establecer algunos criterios uniformes. Por otro lado, disponer de criterios estables y menos aleatorios en relación a la estructura de la tarifa, ayudaría a resolver ciertas asimetrías y a garantizar de modo más eficaz la igualdad. Finalmente, aunque en realidad me parece lo más importante, creo que convendría centrar la atención en los objetivos de política pública: la seguridad hídrica (es decir, la gestión de la escasez y el riesgo de sequía, las inundaciones, el deterioro de la calidad), la pérdida de diversidad biológica y servicios de los ecosistemas acuáticos, la adaptación al cambio climático… Si enunciamos el derecho pero no garantizamos las condiciones para su cumplimiento, estaremos siendo voluntaristas, en el mejor de los casos. Ya lo decía Abraham Lincoln: “La demagogia es la capacidad de vestir las ideas menores con palabras mayores”.
P. - En el sector existe un amplio consenso sobre la necesidad de aplicar con mayor convicción el principio de recuperación de costes recogido en la Directiva Marco del Agua. ¿Estaría en peligro el acceso al agua en España en el caso de que las tarifas se acercaran a esa recuperación de costes integral?
R. - Yo más bien diría que los riesgos reales se derivan de lo contrario. Es decir, de la incapacidad para entender que la gestión del agua es la gestión de riesgos y que esos costes se deben repartir de modo equitativo entre el ciudadano en tanto que consumidor (vía tarifa), el ciudadano como contribuyente (vía impuestos y otros tributos), el sector privado y el sector financiero. Cargar mucho a uno u otro será un elemento de insostenibilidad indudable; excluir a una parte también. El ciudadano tiene derecho a saber que esos costes no son sólo costes financieros (de capital y de operación y mantenimiento). Son también costes asociados a la escasez relativa del recurso y costes ambientales. Alguien me preguntaba en una ocasión: ¿y si no se recuperan costes en la depuración qué significa? Bien, pues que lo padece el ciudadano en última instancia, con pérdidas de bienestar, dado que el coste recae en el medio ambiente. Y parece sano recordar que la recuperación de costes no es un fin sino un medio para un fin: mejorar la calidad de las masas de agua, aumentar nuestra resiliencia frente a eventos climáticos o meteorológicos extremos, garantizar los derechos humanos al agua y al saneamiento…
P. - El Foro de la Economía del Agua cerró 2016 con un amplio reconocimiento de su labor como especio de diálogo y reflexión. ¿Qué balance hacen de este primer año de actividad?
R. - Creemos que poco a poco y con la ayuda inestimable de los ponentes y de los asistentes a los diferentes foros organizados, estamos contribuyendo a poner sobre la mesa algunos temas de modo menos esquemático, menos maniqueo, apoyándonos en evidencia internacional. De todos modos, el Foro es un instrumento para la sociedad, un espacio para el debate público. Ni más ni menos. Nos encantaría pensar que todo lo que decimos es discutible, es decir, susceptible de ser discutido. No tenemos apego por los dogmas.
P. - ¿Cuáles son los asuntos principales que centrarán la nueva edición que se celebrará el próximo 5 de abril?
R. - En este cuarto foro partiremos de una reflexión global en torno a la gestión del agua en el contexto de las políticas de sostenibilidad y, específicamente, de la lucha contra el cambio climático, a cargo de quien durante años ostentó una de las máximas representaciones en el Panel Intergubernamental de Cambio Climático de Naciones Unidas: el Nobel de la Paz, Mohan Munasinghe. Con esa envolvente, debatiremos sobre el papel de los derechos humanos a agua y saneamiento pero buscando la trascendencia concreta de los mismos en el contexto de países desarrollados, donde la cobertura universal traslada la atención a otros aspectos, como hemos discutido en esta entrevista. Por otro lado, enfatizaremos sobre la necesidad de atender a la complejidad implícita en el concepto de gobernanza del agua. Del mismo modo, analizaremos uno de los aspectos centrales en la provisión equitativa, sostenible y eficiente de los servicios de agua: el papel de la regulación para alinear intereses individuales con objetivos colectivos, en términos de calidad ecológica de las masas de agua, coordinación de usos, capacidad de pago, seguridad hídrica, adaptación al cambio climático, etc. Adicionalmente, debatiremos sobre los servicios urbanos de agua en el contexto de otros servicios públicos, con los que deberían existir sinergias, así como entre la integración de las consideraciones sobre seguridad hídrica de las ciudades con las cuencas hidrográficas que las contienen. En el contexto de las ciudades, también pretendemos profundizar sobre el papel que la sostenibilidad, en general, y la gestión del ciclo urbano del agua, en particular, juegan en las decisiones arquitectónicas y de planificación urbanística, a diferentes escalas: edificio, ciudad, territorio… Finalmente, toda esta discusión se verá realzada en el contexto de algunos de los principales desafíos para el sector público en el siglo XXI, en gran medida orientados a la gestión de bienes públicos a partir de amplios consensos entre actores sociales y económicos: la digitalización, el nuevo papel del sector público, el propio cambio climático, la responsabilidad social corporativa, en este caso a cargo del Nobel de Economía, Jean Tirole.
P. - Es la primera vez que el Foro se celebra fuera de Madrid. ¿Habrá un acercamiento específico a la problemática de la gestión del agua en el Área Metropolitana de Barcelona en particular y en Cataluña en general?
R. - La vocación del Foro pasa por transmitir que aunque los servicios del ciclo urbano del agua son locales (se prestan localmente) en realidad su dimensión no lo es. Los servicios no pueden garantizarse sin la adecuada gestión del recurso y eso ya cambia la escala y la seguridad hídrica en la cuenca no puede entenderse sin atender a procesos globales como el cambio climático, por ejemplo. Además, nos apoyamos, quizás en este próximo foro más que nunca, en expertos internacionales, de modo que pretendemos beneficiarnos de su experiencia en numerosos países. Ahora bien, el caso de Cataluña y, específicamente, del Área Metropolitana de Barcelona nos parece muy interesante y aquellos que lo conocemos mejor seguramente en algún momento lo empleemos para ilustrar alguna discusión o para responder a la prensa, de modo que el ciudadano en última instancia pueda poner discusiones más genéricas en el contexto que mejor conoce.
